作者簡(jiǎn)介：任占營(yíng)，教育部職業(yè)教育與成人教育司綜合改革處處長(zhǎng)，博士。
摘 要：發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性是我國(guó)職業(yè)教育治理改革的關(guān)鍵問(wèn)題。從改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)教育政策及發(fā)展情況來(lái)看，中央與地方關(guān)系處于不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力重心下移的過(guò)程，分權(quán)治理取得了良好成效，但也存在省級(jí)主體作用未能充分激發(fā)等主要問(wèn)題。2020年9月，教育部等九部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》，將職業(yè)教育改革發(fā)展與職業(yè)教育治理效能提升相統(tǒng)一，健全了國(guó)家宏觀統(tǒng)籌、地方落實(shí)主責(zé)的制度框架，構(gòu)建了自主承接的推進(jìn)機(jī)制、公開(kāi)規(guī)范的協(xié)商機(jī)制，既保證了中央精神的貫徹落實(shí)，又充分尊重省級(jí)主體的治理權(quán)責(zé)，同時(shí)有利于形成良好的省際競(jìng)爭(zhēng)局面，推動(dòng)職業(yè)教育制度改革與創(chuàng)新，將為“十四五”時(shí)期職業(yè)教育改革發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的治理保障。
關(guān)鍵詞：提質(zhì)培優(yōu) 行動(dòng)計(jì)劃 簡(jiǎn)政放權(quán) 分權(quán)治理 治理效能
在大國(guó)治理中，中央與地方的關(guān)系一直是國(guó)家制度設(shè)計(jì)的重大問(wèn)題。職業(yè)教育治理改革是教育治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，而在治理改革中如何處理中央和地方的關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，又是我國(guó)職業(yè)教育治理改革的關(guān)鍵問(wèn)題。2020年9月，教育部等9個(gè)國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》（簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）[1]，這是深入貫徹黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于職業(yè)教育的決策部署、全面落實(shí)落細(xì)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》頂層設(shè)計(jì)的重要文件，也是步入新發(fā)展階段國(guó)家推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。從央地關(guān)系視角分析職業(yè)教育治理模式的演進(jìn)與變革，有助于我們準(zhǔn)確把握《行動(dòng)計(jì)劃》所蘊(yùn)含的治理意義及其價(jià)值取向，這對(duì)于《行動(dòng)計(jì)劃》各項(xiàng)任務(wù)的落地見(jiàn)效，以及“十四五”時(shí)期職業(yè)教育改革發(fā)展與治理效能提升都具有重要意義。
一、重心下移：中央地方關(guān)系的改革趨勢(shì)
從改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)教育政策及發(fā)展情況來(lái)看，諸如加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌、強(qiáng)化市縣級(jí)政府權(quán)力與責(zé)任、下放一批行政審批權(quán)等改革舉措，都顯示中央與地方關(guān)系處于不斷簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，并呈現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是地方主體責(zé)任不斷強(qiáng)化，二是中央統(tǒng)籌逐步明晰。
（一）地方主責(zé)不斷強(qiáng)化。
1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，其核心思想就是簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)地方活力，文件規(guī)定“中等職業(yè)技術(shù)教育主要由地方負(fù)責(zé),中央各部門(mén)辦的這類學(xué)校,地方也要予以協(xié)調(diào)和配合”。[2] 以此為標(biāo)志，我國(guó)逐漸形成中央地方分級(jí)管理、以地方為主的職業(yè)教育治理機(jī)制，地方政府在職業(yè)教育治理中擁有了更多的自主權(quán)。進(jìn)入90年代后，中央進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府發(fā)展職業(yè)教育的主體責(zé)任。1991年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出：“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育主要責(zé)任在地方,關(guān)鍵在市、縣”。[3] 1996年，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》第十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評(píng)估”。[4] 將發(fā)展職業(yè)教育納入?yún)^(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，成為地方政府的法定職責(zé)。
進(jìn)入21世紀(jì)，地方在擔(dān)負(fù)更多發(fā)展職業(yè)教育主責(zé)的同時(shí)，也相應(yīng)承接了更多發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)力，地方政府特別是省級(jí)政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的統(tǒng)籌力度不斷加大。如2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)”。[5] 2014年，《國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見(jiàn)》就擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)進(jìn)一步提出具體要求，明確要“建立健全由省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)、各部門(mén)分工協(xié)作的工作機(jī)制”。[6] 2016年起，國(guó)務(wù)院推出中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，旨在以財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為突破口，推動(dòng)建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系；改革明確要通過(guò)有效授權(quán)，合理確定地方財(cái)政事權(quán)；指出“地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨?。▍^(qū)、市）的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)”“中央的財(cái)政事權(quán)如委托地方行使，要通過(guò)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)?！盵7] 2019年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確職業(yè)教育實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方統(tǒng)籌給予支持。[8]《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》也明確提出省級(jí)政府要加大省域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌力度，提升政府統(tǒng)籌層級(jí)。從政策制定與完善情況看，中央不斷放權(quán)給地方，地方政府特別是省級(jí)政府逐步成為職業(yè)教育的規(guī)劃者、舉辦者，以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的有力支持者，地方政府作為主體統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)責(zé)不斷強(qiáng)化。
（二）中央統(tǒng)籌逐步明晰。
為了充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在簡(jiǎn)政放權(quán)、重心下移的過(guò)程中，國(guó)家也注重中央統(tǒng)籌的制度化、法制化建設(shè)。教育領(lǐng)域最具標(biāo)志意義的政策文件是2015年教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，其中明確“堅(jiān)持放管結(jié)合。既要解決政府越權(quán)越位問(wèn)題，把該放的權(quán)堅(jiān)決下放，又要完善監(jiān)督制約機(jī)制，切實(shí)做好事中、事后監(jiān)管，逐項(xiàng)查看措施是否及時(shí)跟上、有力有效，是否存在監(jiān)管漏洞和銜接縫隙，把該管的管住管好。”[9] 此外，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》有效強(qiáng)化了中央對(duì)各地發(fā)展教育的統(tǒng)籌作用。
在職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐中，中央統(tǒng)籌作用也得以不斷強(qiáng)化，主要表現(xiàn)為五個(gè)方面。一是通過(guò)法規(guī)體系強(qiáng)化統(tǒng)籌。國(guó)家憲法對(duì)職業(yè)教育做出了原則規(guī)定，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》及有關(guān)法律確立了職業(yè)教育的基本制度，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)相繼頒布了促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章和政策措施，國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度從更高層次、更寬維度上強(qiáng)化對(duì)職業(yè)教育的統(tǒng)籌指導(dǎo)和宏觀調(diào)控。逐步完善的職業(yè)教育法律法規(guī)和制度體系保障了中央對(duì)職業(yè)教育決策與管理的統(tǒng)籌和集中。二是通過(guò)制度標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化統(tǒng)籌。新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，教育部積極推進(jìn)職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，先后發(fā)布了包括專業(yè)目錄、專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、公共基礎(chǔ)課程標(biāo)準(zhǔn)、頂崗實(shí)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)訓(xùn)條件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（儀器設(shè)備配備規(guī)范）等在內(nèi)的職業(yè)教育國(guó)家教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，與職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、校長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等共同組成了較為完善的國(guó)家職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系，為各地有針對(duì)性地統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展指明了方向、劃清了底線。三是通過(guò)標(biāo)桿示范強(qiáng)化統(tǒng)籌。自2006年起，國(guó)家先后推進(jìn)實(shí)施國(guó)家示范（骨干）高職院校建設(shè)、中職示范校建設(shè)、“雙高計(jì)劃”建設(shè)等重大引領(lǐng)性改革項(xiàng)目，通過(guò)國(guó)家集中優(yōu)勢(shì)扶優(yōu)扶強(qiáng)，打造標(biāo)桿，在提高職業(yè)教育質(zhì)量的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)、激發(fā)各地競(jìng)相發(fā)展的積極性，形成省際競(jìng)爭(zhēng)。四是通過(guò)健全質(zhì)量保障體系強(qiáng)化統(tǒng)籌。在院校質(zhì)量管理方面，落實(shí)管辦評(píng)分離，推出職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度，為職業(yè)院校自我保證教學(xué)質(zhì)量提供制度范式；在教育督導(dǎo)方面，建立督導(dǎo)評(píng)估制度，由國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)分別對(duì)中職辦學(xué)能力、高職適應(yīng)社會(huì)需求能力進(jìn)行定期評(píng)估，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)；在第三方評(píng)價(jià)方面，建立職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告制度，促進(jìn)形成國(guó)家、省、校三級(jí)年報(bào)定期發(fā)布機(jī)制，引入第三方強(qiáng)化質(zhì)量管理。五是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化統(tǒng)籌。2015年起，通過(guò)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃專項(xiàng)資金”，支持各地完善生均財(cái)政撥款制度、開(kāi)展1+X證書(shū)制度試點(diǎn)、實(shí)施“雙高計(jì)劃”建設(shè)等，更好發(fā)揮中央財(cái)政統(tǒng)籌作用。
綜合以上政策，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的簡(jiǎn)政放權(quán)，中央與地方的關(guān)系不斷調(diào)整、權(quán)責(zé)不斷明確。中央逐步明確自身的主要責(zé)任在于提升并保障職業(yè)教育的重要地位、建立協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展職業(yè)教育的機(jī)制、改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)職業(yè)教育督導(dǎo)評(píng)估等[10]，地方政府則主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督企業(yè)參與等具體事務(wù)。不斷精細(xì)化的中央與地方職責(zé)劃分反映了分權(quán)治理的深入，已經(jīng)從倡導(dǎo)式的治理理念變成精細(xì)化的治理技術(shù)。
二、實(shí)踐張力：省級(jí)統(tǒng)籌作用的不充分
盡管政策整體上呈現(xiàn)出中央集權(quán)向國(guó)家統(tǒng)籌、地方為主流變，但是這種流變尚未達(dá)到完全意義上的分權(quán)，其中最主要的問(wèn)題是省級(jí)政府的主體性并未得到充分的尊重和激發(fā)。進(jìn)入21世紀(jì)，盡管我國(guó)不斷強(qiáng)化各級(jí)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)，特別是加大省級(jí)政府發(fā)展和統(tǒng)籌本地區(qū)教育的職責(zé)，但省級(jí)政府的統(tǒng)籌仍然處于不充分的狀態(tài)。
（一）省級(jí)統(tǒng)籌的內(nèi)涵與基礎(chǔ)。
省級(jí)政府是承上啟下的地方政府層級(jí)，對(duì)上承接中央政府的各項(xiàng)教育指令，對(duì)下面向市縣進(jìn)行教育規(guī)劃和指導(dǎo)。因此省級(jí)政府具有兩個(gè)層面的統(tǒng)籌含義，一是承接中央政府下放的權(quán)力，在中央政府的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則下進(jìn)行省級(jí)的權(quán)力承接。在這個(gè)層面要做好中央政府和地方政府在職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的事權(quán)劃分。二是區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，也就是省級(jí)政府在省域范圍內(nèi)的職業(yè)教育決策權(quán)和治理權(quán)。省級(jí)政府要將權(quán)力下放給省內(nèi)高校和市縣政府，同時(shí)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的資源調(diào)配，這就要做好省級(jí)政府與區(qū)域內(nèi)下級(jí)政府的職責(zé)劃分。
省級(jí)政府對(duì)于職業(yè)教育的統(tǒng)籌具有天然的優(yōu)勢(shì)：一是省級(jí)政府具有較大的區(qū)域統(tǒng)籌權(quán)，在本區(qū)域內(nèi)擁有最大的資源優(yōu)勢(shì)，能充分調(diào)動(dòng)省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、管理等資源，對(duì)職業(yè)教育的城鄉(xiāng)、區(qū)域進(jìn)行有力統(tǒng)籌，建立區(qū)域統(tǒng)籌體系，避免市縣的分割與碎片化發(fā)展。二是省級(jí)政府具有較大的區(qū)域自主權(quán)，可以按照國(guó)家法律和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地方立法，制定區(qū)域性政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)，例如制定區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育規(guī)劃，訂立地方性的職業(yè)教育法規(guī)，確定職業(yè)院校各級(jí)學(xué)校的辦學(xué)條件、教師編制、成本分擔(dān)等實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，使得區(qū)域職業(yè)教育有法可依；同時(shí)還可以建立省級(jí)區(qū)域的職業(yè)教育評(píng)價(jià)與督導(dǎo)制度。三是省級(jí)政府承接中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并且具有面向市縣的轉(zhuǎn)移支付能力。因此省級(jí)政府可以統(tǒng)籌安排財(cái)力，落實(shí)發(fā)展職業(yè)教育的財(cái)政責(zé)任，強(qiáng)化省級(jí)政府在發(fā)展職業(yè)教育方面的支出責(zé)任和對(duì)省以下財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力。
（二）省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)踐偏離。
改革開(kāi)放以來(lái)，職業(yè)教育的跨越式發(fā)展能夠充分證明中央簡(jiǎn)政放權(quán)策略的貢獻(xiàn)和價(jià)值，尤其是在職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)審批權(quán)下放地方政府后，激發(fā)了地方政府的主體意識(shí)，釋放了職業(yè)教育的發(fā)展?jié)摿?。但是，由于?dāng)前職業(yè)教育治理的中央地方關(guān)系尚未形成制度化、規(guī)范化、穩(wěn)定化的分割機(jī)制，與真正意義的分權(quán)治理還有一定的距離。
首先，在省級(jí)統(tǒng)籌方面存在缺位現(xiàn)象。在實(shí)踐中，一些省級(jí)政府的主體性并未得到充分激發(fā)，在承接中央權(quán)力，將職責(zé)任務(wù)進(jìn)一步下放到學(xué)校或者市縣層級(jí)時(shí)，往往“以文件落實(shí)文件”，層層衰減，形成“上下一般粗”或“俄羅斯套娃”式的治理模式，最終成為上傳下達(dá)的中間層級(jí)，主體作用未能有效發(fā)揮。其次，央地之間領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、分工與協(xié)作的良性關(guān)系尚未完全形成。一方面，為了避免“一抓就死，一放就亂”的現(xiàn)象，職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)常進(jìn)行自上而下的“項(xiàng)目化”管理方式推動(dòng)改革與發(fā)展，中央的主體性和主動(dòng)權(quán)大于地方。另一方面，由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)不徹底等原因，中央的約束相對(duì)無(wú)力，無(wú)法防范地方政府討價(jià)還價(jià)等現(xiàn)象，進(jìn)而難以遏制中央宏觀調(diào)控日益碎片化的趨勢(shì)。再者，盡管國(guó)家在制定相關(guān)政策時(shí)注重明晰中央、地方各自權(quán)責(zé)劃分，但這種劃分多還停留在政策文本中，且表述相對(duì)籠統(tǒng)，導(dǎo)致地方無(wú)具體的依據(jù)可抓，對(duì)具體工作的操作指引性較弱，同時(shí)也缺乏與權(quán)責(zé)配置相對(duì)應(yīng)的配套政策和保障機(jī)制，這種權(quán)責(zé)不明確和不匹配同時(shí)給中央和地方的主體行為帶來(lái)掣肘，難以形成良性治理。
（三）分權(quán)治理的理性選擇。
治理的本質(zhì)在于權(quán)力讓渡，是一種關(guān)注公共權(quán)力及其相關(guān)主體的參與及協(xié)調(diào)的互動(dòng)過(guò)程。分權(quán)治理是中央與地方關(guān)系法治化的重要標(biāo)志，分權(quán)是指權(quán)力在若干主體間的劃分，如果用于中央、地方之間的話，強(qiáng)調(diào)的是中央和地方作為兩個(gè)主體在特定政治框架下基于正式制度而各自獲得的權(quán)限，并根據(jù)權(quán)責(zé)配置精神確定承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程。[11] 從前面的論述可以看出，這一過(guò)程是復(fù)雜的，是在不同歷史時(shí)期和不同發(fā)展背景下的權(quán)變性調(diào)整。當(dāng)前，職業(yè)教育已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，需要探索穩(wěn)定的、規(guī)范的分權(quán)治理模式，持續(xù)推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
首先，這是由我國(guó)的教育管理體制決定的?！氨M管地方教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和教育事業(yè)的內(nèi)容主要是按照教育系統(tǒng)內(nèi)部的要求自上而下進(jìn)行的，但地方教育組織運(yùn)轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行所需要的主要財(cái)力資源、全部人力資源以及工作績(jī)效的評(píng)價(jià)則是由地方政府決定的”。[12] 因此，省級(jí)政府理應(yīng)對(duì)所轄的職業(yè)教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理。其次，這是職業(yè)教育特點(diǎn)決定的。職業(yè)教育是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)緊密聯(lián)系的一種教育類型，對(duì)產(chǎn)業(yè)環(huán)境的依存度比較高。由于中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡特點(diǎn)突出，各地的職業(yè)教育在專業(yè)布局、發(fā)展重點(diǎn)、治理模式上都會(huì)有各自的具體問(wèn)題。如果過(guò)多強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)作用，那么地方和院校的自主辦學(xué)、自我發(fā)展的主動(dòng)性有所弱化，可能偏離社會(huì)需求。再次，這是由當(dāng)前職業(yè)教育深化改革的要求決定的。隨著職業(yè)教育類型定位的確立，多年來(lái)制約職業(yè)教育發(fā)展的體制機(jī)制等深層次問(wèn)題浮出水面。要解決好這些問(wèn)題，需要充分發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性，特別是鼓勵(lì)基層首創(chuàng)精神，建立規(guī)范化、制度化和法治化的中央與地方關(guān)系，保持制度穩(wěn)定的預(yù)期，釋放地方創(chuàng)新的活力。
理論上講，分權(quán)治理的關(guān)鍵在于明晰的權(quán)責(zé)配置，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)對(duì)等、主體明確、表述規(guī)范、配置穩(wěn)定和能力保障等基本原則。因此僅有制度性的規(guī)定是不完善的，要形成分權(quán)治理模式更需要有力的機(jī)制，推動(dòng)權(quán)責(zé)劃分從政策文件走向工作實(shí)踐。2015年，教育部出臺(tái)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》，首次采用國(guó)家部門(mén)總體設(shè)計(jì)、省級(jí)政府自主承接統(tǒng)籌推進(jìn)的項(xiàng)目運(yùn)作方式，是對(duì)央地分權(quán)治理的一次有益探索，而此次《行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)則是對(duì)職業(yè)教育央地治理模式的進(jìn)一步完善與強(qiáng)化。只有不斷的行動(dòng)與實(shí)踐才能促使中央地方各自進(jìn)入角色，內(nèi)化主體權(quán)責(zé)，打破原有的制度慣性和行為規(guī)則，建立更加協(xié)調(diào)穩(wěn)定的中央地方關(guān)系。
三、分權(quán)治理：《行動(dòng)計(jì)劃》蘊(yùn)含的治理意義
《行動(dòng)計(jì)劃》是當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，文件具體設(shè)計(jì)了10個(gè)方面、27條舉措、56個(gè)重點(diǎn)任務(wù)（項(xiàng)目），其中既有定性的規(guī)劃，也有定量的考量；既有國(guó)家層面的發(fā)展要求，也有省級(jí)和院校層面的改革任務(wù)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》與《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》一脈相承，是一項(xiàng)將職業(yè)教育改革發(fā)展與職業(yè)教育治理能力提升相統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)設(shè)性地構(gòu)建出“國(guó)家宏觀管理、省級(jí)統(tǒng)籌保障、學(xué)校自主實(shí)施”的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，成為推進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域央地分權(quán)治理的重要制度探索，將為“十四五”時(shí)期職業(yè)教育改革發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的治理保障。
（一）地方主責(zé)：分權(quán)治理的落實(shí)機(jī)制。
省級(jí)政府作為責(zé)任主體，在推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展中負(fù)有統(tǒng)籌保障的基本義務(wù)。然而，如上所述，礙于缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制和具體可操作的實(shí)際抓手，在以往的實(shí)踐中，省級(jí)主體作用很難充分發(fā)揮?！缎袆?dòng)計(jì)劃》將“地方主責(zé)”的落實(shí)程度作為職業(yè)教育治理的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)，將有力推動(dòng)職業(yè)教育領(lǐng)域分權(quán)治理落到實(shí)處。首先，在立法層面明確地方主體責(zé)任，提出要加快修訂和落實(shí)《職業(yè)教育法》，“鼓勵(lì)地方因地制宜制定和頒布促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的地方性法規(guī)”[13]，這是在職業(yè)教育治理問(wèn)題上，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行了縱向分配，將職業(yè)教育治理中的中央與地方關(guān)系問(wèn)題納入了穩(wěn)定規(guī)范的法治軌道，建構(gòu)了分權(quán)治理的原則框架。其次，在主要目標(biāo)中提出要使“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合、地方落實(shí)主責(zé)的職業(yè)教育工作機(jī)制更加順暢”[14]，明確提出了分權(quán)治理的愿景目標(biāo)。再者，在職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展上多維度構(gòu)建國(guó)家、省、校三級(jí)機(jī)制，包括專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)教學(xué)資源庫(kù)、質(zhì)量年報(bào)、督導(dǎo)評(píng)估、教材規(guī)劃、教師教學(xué)能力比賽、職業(yè)院校技能大賽等，內(nèi)容廣泛、項(xiàng)目具體的三級(jí)機(jī)制，明確鼓勵(lì)各地、各校在國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，某種程度上是職業(yè)教育發(fā)展主體的事務(wù)權(quán)力劃分，提高了分權(quán)治理的可操作性。
（二）自主承接：地方主體的推進(jìn)機(jī)制。
“地方主責(zé)”只是為中央和地方提供了基本的制度平臺(tái)，如果沒(méi)有具體的、可操作性的權(quán)責(zé)劃分，“地方主責(zé)”就無(wú)法真正落實(shí)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》不僅提出了地方主責(zé)的基本原則，而且建立健全了地方主責(zé)的推進(jìn)機(jī)制。在任務(wù)實(shí)施上，允許各地根據(jù)實(shí)際情況自主提出承接意愿，“省級(jí)政府統(tǒng)籌有關(guān)部門(mén)，積極承接任務(wù)項(xiàng)目、制定工作方案、協(xié)調(diào)支持經(jīng)費(fèi)、加大政策供給，將‘行動(dòng)計(jì)劃’與‘十四五’事業(yè)發(fā)展同規(guī)劃、同部署、同考核，確保改革發(fā)展任務(wù)落地”。[15] 通過(guò)這種方式，將以往行政命令的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘x予權(quán)責(zé)、分工協(xié)作的治理模式。中央政府仍然行使監(jiān)督評(píng)價(jià)的權(quán)力，建立執(zhí)行情況檢查通報(bào)制度，國(guó)家將《行動(dòng)計(jì)劃》執(zhí)行情況列入省政府督查范圍，將目標(biāo)責(zé)任完成情況作為督查對(duì)象業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，各地實(shí)施成效作為國(guó)家新一輪重大改革試點(diǎn)項(xiàng)目遴選的重要依據(jù)。既保留中央政府對(duì)地方政府必要的監(jiān)督和約束，防止片面強(qiáng)調(diào)地方主責(zé)而失去了中央的調(diào)控；也引導(dǎo)地方牢固樹(shù)立收官意識(shí)，對(duì)實(shí)施期的改革任務(wù)定性、定量，對(duì)國(guó)家部門(mén)、地方、學(xué)校具體分工，通過(guò)自主承接、任務(wù)驅(qū)動(dòng)、契約管理，激發(fā)地方和學(xué)校改革活力，促成不同地區(qū)之間比學(xué)趕超，形成省際競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
（三）協(xié)同推進(jìn)：中央和地方關(guān)系的構(gòu)建機(jī)制。
在中央集權(quán)制下，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)一般依靠“中央權(quán)威——地方服從”的行政調(diào)解，或者是“上有政策——下有對(duì)策”的地方選擇，或者更多采用相互博弈相互妥協(xié)，而很難形成公開(kāi)的、規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制?！缎袆?dòng)計(jì)劃》深入落實(shí)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，在完善國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的同時(shí)，提出建立地方職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)各部門(mén)形成工作合力，提高政府決策科學(xué)化水平。盡管這還不能作為正式的央地關(guān)系調(diào)控機(jī)制，但建立了公開(kāi)規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，將更好推進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》有效落實(shí)，推動(dòng)職業(yè)教育治理體系和治理能力向現(xiàn)代化再邁進(jìn)一步。值得注意的是，《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)計(jì)實(shí)施職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)行動(dòng)，采用部地共建的方式，合力推進(jìn)地方試點(diǎn)，以探索區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展新模式。目前教育部已相繼聯(lián)合山東、甘肅、江西啟動(dòng)整省試點(diǎn)，聯(lián)合江蘇啟動(dòng)“蘇錫常”都市圈城市試點(diǎn)。這種部地共建模式，有利于中央與地方協(xié)同發(fā)力，共同解決制約職業(yè)教育發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，尤其便于打通政策的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，以分工協(xié)作型的央地關(guān)系代替分割對(duì)立型的央地關(guān)系，構(gòu)建分權(quán)治理的新型機(jī)制。
四、提升效能：《行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)計(jì)的價(jià)值取向
“集權(quán)”“分權(quán)”不過(guò)是硬幣的兩面，無(wú)論是進(jìn)行分權(quán)還是集權(quán)，其目的都是要使治理更有效率，更能促進(jìn)發(fā)展。高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性、自主性、積極性少；而地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何制度結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論，這就是制度的局限性。[16] 從央地關(guān)系視角看《行動(dòng)計(jì)劃》的治理意蘊(yùn)，其核心價(jià)值取向在于提高職業(yè)教育治理效能，具體則體現(xiàn)為在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的價(jià)值區(qū)間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)，進(jìn)而將以省級(jí)統(tǒng)籌為核心的分權(quán)治理制度逐步定型。
（一）統(tǒng)一部署：有利于貫徹中央精神。
分權(quán)的前提是統(tǒng)一，只有在統(tǒng)一政權(quán)的前提下才談得上分權(quán)治理的問(wèn)題。分權(quán)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力在中央和地方之間的劃分依據(jù)和運(yùn)行方式，而不是權(quán)力的分布狀態(tài)，因此分權(quán)與集權(quán)不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，也就是說(shuō)在中央權(quán)力較為集中的情況下，仍然可以進(jìn)行分權(quán)。當(dāng)前中國(guó)正在經(jīng)歷百年未有之大變局，職業(yè)教育作為服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程，其發(fā)展模式和類型特征仍在摸索過(guò)程，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌管理必然是理性的選擇?！缎袆?dòng)計(jì)劃》是對(duì)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》的落細(xì)落小，是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能的統(tǒng)一行動(dòng)，在指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)要求上都是一致的。統(tǒng)一的行動(dòng)部署有利于貫徹落實(shí)國(guó)家意志，將有限的資源集中到中央最為強(qiáng)調(diào)的戰(zhàn)略目標(biāo)上，提升職業(yè)教育服務(wù)國(guó)家發(fā)展的能力，形成中國(guó)特色的職業(yè)教育制度與模式，這也是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。
（二）地方主體：有利于制度落地執(zhí)行。
制度的生命力在于執(zhí)行，能否行得通是一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)成功與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)人口眾多、情況復(fù)雜、地方發(fā)展的非均衡性特點(diǎn)明顯，中央的制度設(shè)計(jì)很難完全符合每個(gè)地方的實(shí)際特征，這也是要實(shí)施分權(quán)治理的核心要義?！缎袆?dòng)計(jì)劃》中省級(jí)統(tǒng)籌的治理方式將地方政府的主體性權(quán)責(zé)配置相統(tǒng)一，地方根據(jù)實(shí)際情況承接任務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況落實(shí)任務(wù)，尊重地方的治理權(quán)，大幅提升地方的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性。各地面臨的問(wèn)題不同，解決問(wèn)題的方式自然也會(huì)不同，僅有一般性的、抽象的原則還不夠，更需要根據(jù)實(shí)際情況做出的具體決策，只有地方主責(zé)的方式才能真正將《行動(dòng)計(jì)劃》的精神落地，這也體現(xiàn)了中央集權(quán)引導(dǎo)和地方分權(quán)治理的辯證統(tǒng)一。
（三）多中心治理：有利于形成省際競(jìng)爭(zhēng)。
分權(quán)改革后的地方政府能夠獲得較大的自主權(quán)，根據(jù)地方實(shí)際全面均衡地履行其職能，進(jìn)而在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中能最大程度地釋放活力?！皼](méi)有行政隸屬關(guān)系的地方政府為了促進(jìn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，圍繞各種有形和無(wú)形的資源而在投資環(huán)境、法律制度、政府政策等方面開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)”。[17] 《行動(dòng)計(jì)劃》由省級(jí)政府作為實(shí)施主體，其目標(biāo)責(zé)任完成情況作為督查業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，在省際之間形成了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)可提高效率，使資源得到有效的配置。競(jìng)爭(zhēng)還可以促進(jìn)地方政府行政效率的提高，使得行政創(chuàng)新受到鼓勵(lì)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》設(shè)計(jì)的部地共建項(xiàng)目已經(jīng)逐步展開(kāi)，各地因不同的發(fā)展重點(diǎn)而形成了不同的發(fā)展模式，形成了百花齊放、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展格局。
（四）制度建構(gòu)：有利于互學(xué)互鑒與改革創(chuàng)新。
“各地制度的差異會(huì)帶來(lái)不同的制度收益和成本，從而形成一個(gè)制度市場(chǎng)，使人們有更多的制度選擇，在某些情況下，就會(huì)導(dǎo)致各地制度的相互吸收和相互影響，甚至取代——有效率的制度取代無(wú)效或低效的制度。從這個(gè)角度來(lái)看,允許地方自治或在治理上有一定的自主權(quán),實(shí)際上具有一種激勵(lì)制度創(chuàng)新的功能和制度競(jìng)爭(zhēng)的功能?！盵18] 《行動(dòng)計(jì)劃》旨在形成一批基層首創(chuàng)的改革經(jīng)驗(yàn)，加大省級(jí)制度供給，激發(fā)省際之間制度借鑒，在中央—地方、地方—地方之間擴(kuò)大制度供給基本面，提高制度建設(shè)能力，刺激制度調(diào)整與創(chuàng)新，推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。例如，2020年9月，山東省教育廳等14部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，這是全國(guó)首個(gè)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)政策文件，將混合所有制存在的瓶頸問(wèn)題逐一明確指引，為全國(guó)職業(yè)院?；旌纤兄聘母锾峁┝酥贫群湍Ｊ絽⒖?。
五、結(jié)束語(yǔ)
經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)職業(yè)教育具備了基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多有利條件和良好工作基礎(chǔ)，積累了分權(quán)治理的經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制，正在推動(dòng)制度化分權(quán)從無(wú)序走向有序。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性”，“要把美好藍(lán)圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，就要注重激發(fā)地方和基層的創(chuàng)造精神，形成頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)的格局”。[19] 職業(yè)教育的治理實(shí)踐是要在價(jià)值的正當(dāng)性、決策的正確性、方法的適切性中尋求統(tǒng)一?！缎袆?dòng)計(jì)劃》是以職業(yè)教育改革與發(fā)展為主體的制度設(shè)計(jì)，其對(duì)建立健全中央與地方的權(quán)力劃分機(jī)制、內(nèi)部調(diào)控機(jī)制和糾紛審查制度等方面的推進(jìn)作用，還需要通過(guò)治理實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)。
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